LA MODERNISATION DES FINANCES DE LA RÉPUBLIQUE PAR LA CONSTITUTION DE 1987

              La Constitution du 29 mars 1987 de la République d’Haïti, telle qu’amendée le 9 mai 2011, a en quelque sorte refondu les pouvoirs respectifs du  Parlement et de l’Exécutif dans le domaine financier. S’ils demeurent les principaux rouages des finances de la République, il apparaît que le Constituant a entendu faire un nouveau partage du pouvoir financier. Toujours est-il que la compétence du Parlement en matière de finances publiques demeure considérable du fait  même que celles-ci sont déterminées sous la forme d’une loi. En outre, les procédures relatives à la préparation du budget et à son exécution sont déterminées par la loi (v. art. 222). Si le pouvoir financier [et fiscal] du Parlement demeure la châsse gardée des constituants de 2011, il apparaît a contrario que le pouvoir financier de l’Exécutif est dans une certaine mesure réduit. Cette perception se fonde en premier lieu sur l’amendement apporté à l’article 217 de la Constitution. Désormais, cet article établit la division des finances publiques en finances de l’État (nationales) et finances locales. Pour les secondes, tout pouvoir financier de l’Exécutif s’évalue dans les limites de l’autonomie à la fois financière et administrative des Collectivités locales, ce en dépit du fait que le nouveau texte de l’article 217 laisse tout loisir au Gouvernement de « prévoir un mode de consultation des collectivités locales ». 

En ce qui concerne les finances de l’État, le Constituant ne semble nulle part faire mention de l’autorité de préparation de la loi de finances. Cela s’apparente à un janotisme qui risque de fragiliser le pouvoir budgétaire de l’Exécutif devant consister d’abord en la préparation, puis l’exécution de la loi de finances.

Évidemment, les nouvelles dispositions constitutionnelles dénotent davantage une certaine parenté avec le principe du consentement de l’impôt. Guy Carcassonne évoque en filigrane de ce principe ce qu’il convient d’appeler « l’effet Du Barry », par référence à la couteuse comtesse, c’est-à-dire l’idée selon laquelle on trouverait au sein du Parlement et de la représentation nationale une gestion « en bon père de famille » qui prémunirait le citoyen contre les pulsions dispendieuses prêtées généralement à l’Exécutif[1].  À l’inverse, les balises du pouvoir financier de l’Exécutif doivent être posées au sein même de la Constitution en sorte que la préparation et l’exécution de la loi de finances demeurent le tout-venant du Gouvernement. Cependant, il apparaît que la compétence budgétaire de l’Exécutif tend à s’enliser en ce que, notamment, la constitution amendée de 1987 fait un renvoi systématique à la loi pour tout ce qui concerne les procédures de préparation et d’exécution de la loi de finances[2], sans compter le vote respectivement, chaque année, des loi de règlement et de finances. Cette situation est pour le moins contraire au postulat selon lequel une prépondérance doit être vouée à l’Exécutif en matière financière non seulement parce qu’il dispose [supposément] des informations nécessaires à la préparation du projet de loi de finances mais également- et cela va de soi- il est responsable de son exécution[3]. Cela appelle les « quatre temps alternés » imposés dès 1814 par le baron Louis, Ministre des finances de Louis XVIII, selon lesquels le Gouvernement prépare le budget, le Parlement le vote, les ministères l’exécutent et le Parlement le contrôle.

Au premier abord, La Constitution du 29 mars 1987 se devait de renforcer principalement les limites de la séparation des pouvoirs législatif et exécutif. Il s’était avéré que l’Exécutif pouvait se permettre d’empiéter sur les pouvoirs du Parlement. La fresque historique de 1957 jusqu’en 1987 a été en effet témoin d’une montée en puissance de l’Exécutif au détriment du pouvoir législatif. Dans une telle conjoncture, la Constitution de 1987 a entendu « assurer la séparation et la répartition harmonieuse des pouvoirs de l’État au service des intérêts fondamentaux et prioritaires de la nation », comme l’indique le Préambule de cette constitution. Néanmoins, on peut [à raison] appréhender désormais des risques d’empiétement du Parlement sur les pouvoirs de l’Exécutif.

S’il faut toutefois rester mesuré au sujet l’éventualité que le Parlement se substitue au gouvernement pour la préparation de la loi de finances, il y a tout de même lieu de constater la fragilité qui caractérise cette compétence budgétaire gouvernementale. À regarder de près le Préambule de la Constitution, les balises de la séparation et de la répartition harmonieuse des pouvoirs doivent être établies en filigrane de la démocratie. Dans cette optique, retenons, pour exemple, que l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen [en France] dispose que la séparation des pouvoirs doit être clairement établie au sein de la Constitution. Pourtant, en l’état, il apparaît qu’aucun article n’établit les pouvoirs budgétaires [donc financiers] du Gouvernement, la préparation budgétaire relevant de la fiction et le pouvoir d’exécution budgétaire faisant l’objet d’un renvoi ambigu aux organismes et mécanismes prévus à cet effet[4].

Ce qu’il importe de considérer ici c’est précisément le hiatus du type de celui qui a, en France, constitué la principale cause de la rupture d’avec la Quatrième République. L’interprétation extensive du principe du consentement de l’impôt et l’imprécision des textes constitutionnels ont permis aux assemblées parlementaires, sous les Troisième et Quatrième Républiques, de préparer le budget[5].  Certes, le Constituant de 1987 a entendu mettre en œuvre une séparation effective et scrupuleuse de la répartition harmonieuse des pouvoirs. D’ailleurs, le Constituant de 2011 semble a priori avoir fait la même analyse. Néanmoins, la Constitution ne doit-elle pas demeurer le lieu où sont définis les pouvoirs du Parlement et du Gouvernement eu égard aux Finances de la République?

En effet, il ne doit échapper à personne que ces deux autorités constitutionnelles doivent jouir à bon droit de pouvoirs déterminés sur les finances publiques. Évidemment, de son coté, le Parlement est investi principalement d’un pouvoir de contrôle sur le gouvernement. Cette prérogative est naturellement exercée par le vote chaque année de la loi de règlement et du budget général de l’État[6] ». Cela traduit la responsabilité politique du gouvernement à l’égard des assemblées législatives.  Le gouvernement dispose, lui, d’un certain pouvoir d’impulsion[7] sur les finances publiques puisque l’article 234 dispose que « l’Administration publique haïtienne est l’instrument par lequel l’État concrétise ses missions et objectifs ». Cette situation prétend à réserver au gouvernement l’essentiel de l’initiative financière de sorte que l’Exécutif élabore les projets de loi de finances et, donc, toute initiative parlementaire en matière financière est subordonnée à des restrictions qui mettent en évidence la prépondérance du gouvernement[8].

En effet, s’il faut dénoncer certaines ambigüités dans la Constitution en l’état, en ce qui a trait aux finances de la République, il ne faut pas occulter l’aspect pratique en dehors duquel l’évanescence du pouvoir financier de l’Exécutif est certaine. D’ailleurs, toutes proportions gardées, ces ambigüités tendent à s’éclipser par rapport au du décret du 16 février 2005 portant loi organique sur la préparation et l’exécution des lois de finances. Tout d’abord, il s’agit de la prépondérance budgétaire accordée au gouvernement, en ce que « les projets de loi de finances sont préparés, sous l’autorité du Premier ministre, par le ministre chargé des finances avec le support technique et logistique de l’office du budget » ; d’autre part, le Ministère établit lui-même les règles comptables suivant lesquelles sont effectuées les opérations d’exécution du budget[9]. Il s’agit ensuite du contrôle de l’exécution de la loi sur le budget et sur la comptabilité publique, au titre de l’article 223 de la Constitution, qui [dans le prolongement de l’article 70 et s. du décret du 16 février 2005] est confié à la Cour Supérieure des Comptes et à l’Office du budget. C’est le contrôle administratif a priori de l’ensemble des opérations budgétaires de l’État -et non celles de l’administration locale- qui relève ici du ressort du Ministère des finances[10].

Certes, ce qui précède définit les grandes lignes de l’organisation administrative des finances publiques haïtiennes ; c’est le droit public financier. Or, ce dernier apparaît incomplet puisque sur le plan international[11] les organisations internationales financières sont parfois amenées à exercer un véritable pouvoir financier à l’égard des pays contraints de recourir à leur aide[12]. Ceux-ci sont de plus en plus interpellés au sujet d’une bonne gouvernance financière[13]. « [L’action de ces types d’organisations] donne en effet une importance grandissante à deux types de fonctions qui concernent très largement les finances publiques : la première est une fonction de surveillance multilatérale qui […] oblige les États à fournir statistiques, programmes et prévisions, en particulier sur leur politique et leurs comptes publics ; la seconde, qui conditionne d’ailleurs largement l’efficacité de la première, est une fonction de normalisation, qui se traduit notamment par des normes standards, permettant de véritables comparaisons, et des "codes de conduite" permettant d’établir sincérité et transparence des comptes »[14].

À ce propos, un rapport publié en 2011 sur le site du Fond Monétaire International (FMI) atteste d’une certaine dépendance budgétaire d’Haïti envers les partenaires internationaux et, par là même, permet de ranger le pays dans cette catégorie. De plus, le chef de la mission du FMI en Haïti, M. Boileau LOKO a enjoint, en fin d’année 2012, les autorités haïtiennes à adopter des mesures d’urgence pour réduire la dépendance d’Haïti de l’aide externe.

L’État haïtien s’évertue, depuis quelques années, à améliorer son système de gestion publique. Outre le décret du 16 février 2005, le projet d'appui à la planification, à la programmation et au suivi basé sur les résultats (PRODEV) se veut un outil mis en œuvre par le gouvernement en vue d’améliorer et de moderniser le système de gestion publique haïtien. Ce projet s'est inscrit dans le cadre d'un contrat de coopération technique signé le 11 avril 2008, entre le gouvernement haïtien et la banque internationale de développement (BID), visant à rendre plus efficaces et efficientes les dépenses publiques. Cette réforme s’avère impérative car « si  des avancées significatives  ne sont pas réalisées à très court terme dans les domaines de la planification stratégique, de la gestion budgétaire par les résultats et le système de suivi et d'évaluation, la mobilisation de l'aide externe sera difficile pour la République d'Haïti »[15].

La poursuite de la modernisation des finances publiques haïtiennes a suscité par ailleurs une réforme de la comptabilité publique. Pour ce faire, le Ministère de l’Économie et des finances a entendu refondre le Plan comptable général de l’État dans le but de parvenir à une gestion financière transparente, répondant aux exigences légales et aux normes internationales[16]. L'arrêté du 16 février 2005, portant règlement général de la comptabilité publique, en son article 1^er, « fixe les bases d'un système de la Comptabilité Publique nationale et les règles fondamentales de gestion des deniers publics, des biens et des valeurs du domaine privé ou public de l'État et ceux dont il a la garde ». Ce système est commun, unique, applicable à toutes les composantes du secteur public national (v. art. 4. 2). Il s’est agi également de rapprocher la comptabilité publique le plus possible de celle des entreprises. Au demeurant, ce Plan comptable général étant calqué sur le modèle de pays étrangers, notamment celui de la France[17], cela porte à considérer les modalités relatives à son éventuelle adéquation au contexte des finances publiques haïtiennes. D’ailleurs, sachant que la refonte de la comptabilité publique participe de la modernisation des finances publiques, s’agit-il également d’emprunter au système de gestion publique français la quintessence des apports de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 en France?

Certes, il est impératif que l’État haïtien parvienne à prendre les mesures nécessaires à la modernisation des finances publiques. La situation peu satisfaisante de celles-ci, portant les autorités à solliciter fort souvent l’aide internationale, débouche sur une certaine dépendance budgétaire qui caractérise l’urgence de la mise en œuvre de règles et de procédures dignes d’une gestion publique sincère et transparente. La mise en place du décret sur la préparation et l’exécution des lois de finances du 16 février 2005 accompagné de l’arrêt portant Plan comptable général de l’État ont tenté de redresser la situation des finances publiques. L’enlisement de ces mesures, semble-t-il, s’explique par la mise en place en 2008 du programme PRODEV qui, lui aussi, tarde à produire les résultats escomptés, à savoir le renforcement et ajustement des institutions, la modification des méthodes de planification stratégique et de formulation budgétaire, l’établissement d’un système général de suivi et d’évaluation, la mise en place d’un système de contrôle…

En sus de ce qui précède, la nécessité pressante d’établir une gestion publique sincère et transparente ramène certes à la priorité de pérenniser l’aide budgétaire internationale, mais, s’agit-il de moderniser les finances publiques, la réforme doit aussi tenir compte des ressources publiques. En effet, étant définies comme les finances des administrations publiques, les finances publiques sont destinées « aux opérations de redistribution, aux services non marchands » à partir de « ressources » provenant en majorité de prélèvements obligatoires[18]. Par conséquent, la bonne mesure pour engager la modernisation des finances publiques est celle qui prend en compte, tout à la fois, les ressources publiques et les dépenses publiques. Aussi, importe-t-il de souligner la mise en œuvre de la réforme tendant au renforcement et à la modernisation des administrations fiscales et douanières[19] ; elle est de mise depuis décembre 2010.

D’une part, la pertinence de cette réforme tient d’abord du fait que les recettes douanières constituent l’essentiel des recettes de l’État (soit 65 % environ)[20]. En situation, cette réforme est consacrée à la nécessité de ramener le poids économique des prélèvements au développement des dépenses publiques[21] par l’effet, entre autres mesures, d’augmenter le taux de pression fiscale estimée à environ 10% pour l'exercice budgétaire 2008/2009[22].

L’autre préoccupation de cette réforme, c’est aussi, dans le contexte actuel, la perspective d’augmentation des aides budgétaires qui doit avoir pour corollaire une amélioration de la performance fiscale à moyen et à long terme pour rassurer les partenaires techniques et financiers quant à la volonté de l’État haïtien de ne pas pérenniser outre mesure sa dépendance budgétaire[23]…

En définitive, selon les termes de la Constitution de 1987, en son article 234, la gestion de l’Administration publique doit être efficace et, donc, rentable. Cela requiert que, par la justesse des mesures budgétaires, le poids des ressources publiques suffise, tout au moins, à équilibrer les dépenses des administrations publiques ; la gestion budgétaire par les résultats et le système de suivi et d'évaluation doivent constituer en propre des atouts de gestion de l’Administration publique. À l’essentiel, la Constitution n’appelle-t-elle pas tout simplement à la performance dans la mesure que H. Guillaume[24] y attache les éléments susmentionnés ?

Dans tous les cas, la réforme des administrations fiscales et douanières se fonde, elle, sur la performance[25]. Sur cette base, elle se veut ambitieuse en ce qu’elle prétend à une résorption (même progressive) de la dépendance budgétaire de l’État. Au reste, faut-il présumer que la réforme des administrations fiscales et douanières peut, grâce à la performance, insuffler une nouvelle dynamique systématisant la modernisation de la gestion publique dans le but de rénover les finances publiques haïtiennes ? Dans la même veine, le nouveau Plan comptable général étant calqué sur le modèle français dans la poursuite de la modernisation des finances publiques, est-il à ce titre concevable de réformer le système de gestion publique haïtien à l’aune du système de gestion par la performance français ?

S’il faut donc rester mesuré au sujet d’une transposition pure et simple du droit public financier français dans le contexte haïtien, une observation objective et alerte de la réforme apportée par la loi organique du 1^er août 2001 peut constituer, à certains égards, un instrument de mesure et de vérification. Ainsi, il revient à savoir  « dans quelle mesure il est possible de s’inspirer du système de finances publiques français pour moderniser les finances publiques haïtiennes ». En situation, les mesures en vigueur peinent à produire les résultats escomptés. La modernisation de la gestion publique emporte le poids de la performance qui, elle, suppose une certaine pratique de la culture de résultats : cela équivaut à des critères de transparence, de contrôle, etc. Il est donc possible d’avancer, sans risque de se compromettre, que la performance suscite la précision des mesures constitutionnelles et légales en vigueur.

In fine, le principe de bonne gestion financière, corollaire de la performance, se veut un principe gigogne, synonyme de discipline budgétaire ; cela évoque une certaine parenté avec le triptyque « efficacité socio-économique, efficience de la gestion et économie des moyens »[26]. Ne devrait-on pas évoquer, par conséquent, l’idée d’une refonte systématique des finances publiques haïtiennes ?

 Me. Yves-Fils Stimphat, Professeur à l'Université d'Etat d'Haïti, Avocat au Barreau de Port-au-Prince

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[1] G. Carcassonne, La Constitution, 6^e éd., 2004, Seuil Coll. « Points », p. 44.

[2] Voir art. 222 de la Const. : « Les procédures relatives à la préparation du budget et à son exécution sont déterminées par la loi ».

[3] Jacques Buisson, Finances publiques, Dalloz, 14^e édition, 2009, p. 43 s. Pour mémoire, Robert Hertzog écrit : « la confection du budget est d’abord un colossal travail technique, consistant à collecter des informations sur les besoins de dépenses, sur l’évaluation des engagements, sur le rendement probable de chacune des catégories de ressources de l’État. Ceci n’est pas plus l’œuvre du gouvernement que du Parlement, mais celle d’un puissant appareil administratif placé sous la direction de l’Exécutif ». in « Les pouvoir financiers du Parlement), RD publ. 2002, 308.

[4] Voir à ce propos, l’art. 217 de la Constitution Amendée de 1987.

[5] P. Dautry, L’exercice du pouvoir d’initiative en lois de finances, in L. Philip (dir.), L’exercice du pouvoir financier du Parlement. Théorie et pratique, Economica, 1996, p. 61.

[6] L’article 227.3 de ladite Constitution dispose que « les comptes généraux et les Budgets […] doivent être soumis au Chambres législatives […] ». De plus, « en vue d’un contrôle sérieux et permanent des dépenses publiques, il est élu au scrutin secret, au début de chaque Session Ordinaire, une Commission Parlementaire de quinze membres dont neuf députés et  six sénateurs chargés de rapporter sur la gestion des Ministres pour permettre aux deux assemblées de leur donner décharge. V. égal. article 228 et s. de ladite Constitution.

[7] À l’instar du gouvernement français disposant d’un pouvoir d’impulsion en ce qu’il lui appartient, conformément à l’article 20 de la Constitution du 4 octobre 1958, de « déterminer et de conduire la politique de la nation ». J.-L. Albert, L. Saïdj, Finances publiques, Dalloz, 6^e éd., Paris, 2009, p. 12.

[8] V. arts. 228.1  de la Constitution du 29 mars 1987.

[9] V. arts. 52 et s. du décret du 16 févr. 2005 portant loi organique sur la préparation et l’exécution des lois de finances.

[10] Conformément aux arts. 70 et s. dudit décret.

[11] et en dehors des organisations internationales générales qui, pour l’essentiel, ont une activité financière limitée. V. J.-L. Albert, L. Saidj, Op. Cit., p. 60.

[12] Ibid., p. 60 s.

[13] Marc Leroy (dir.), L’administration de l’impôt en France et dans le monde. Finances publiques, L’Harmattan, Paris, 2008, p. 21 et s.

[14] J.-L. Albert, L. Saïdj, Op. Cit., p. 67 s.

[15]Selon les propos de Joseph Jonas ARILUS,  coordonnateur de l’Unité de programme et de coordination (UP) au ministère  de l’économie et des finances. « Pour une modernisation du système de gestion publique haïtien », Le Nouvelliste. Économie, 11 mars 2009.

[16] V. l’exposé des motifs dans le Plan Comptable General de l’État, Ministère de l’Économie et des Finances, site du MEF, le 26 juillet 2011.

[17] Ibid.

[18] J.-L. Albert, L. Saїdj, Op. Cit., p. 1, 2.

[19] « Programme de renforcement et de modernisation des administrations fiscale et douanière. Cadre stratégique », Ministère de l’économie et des finances, févr. 2011, 57 p.

[20] Ibid., p. 2

[21] Une mission du FMI effectuée en Haïti en septembre 2009 a fait ressortir le besoin d'une expertise spécifique dans le domaine de la politique fiscale.

[22] la performance fiscale d'Haïti est particulièrement faible en comparaison avec d'autres pays de la sous-région dont la moyenne s'établit entre 16 et 18 %.

[23] Ministère de l’Économie et des Finances, « Programme de renforcement et de modernisation des administrations fiscale et douanière. Cadre stratégique ». Op. Cit., p. 2, pt. 3.

[24] H. Guillaume, G. Dureau et F. Silvent, Gestion publique. L’État et la performance, Paris, Presses de Sciences po et Dalloz, coll. « Amphithéâtre », 2002, p. 26 s.

[25] Ministère de l’Économie et des Finances, « Programme de renforcement et de modernisation des administrations fiscale et douanière. Cadre stratégique. Op. Cit., p. 3 s.

[26] Marie-Christine STECKEL, l’essentiel des finances publiques communautaires, Gualino Éditeur, 2^e éd., Paris, 2007, p. 56.