La Constitution du 29 mars 1987
de la République d’Haïti, telle qu’amendée le 9 mai 2011, a en quelque sorte
refondu les pouvoirs respectifs du Parlement et de l’Exécutif dans le domaine
financier. S’ils demeurent les principaux rouages des finances de la République,
il apparaît que le Constituant a entendu faire un nouveau partage du pouvoir
financier. Toujours est-il que la compétence du Parlement en matière de
finances publiques demeure considérable du fait même que celles-ci sont déterminées sous la
forme d’une loi. En outre, les procédures relatives à la préparation du budget
et à son exécution sont déterminées par la loi (v. art. 222). Si le pouvoir
financier [et fiscal] du Parlement demeure la châsse gardée des constituants de
2011, il apparaît a contrario que le
pouvoir financier de l’Exécutif est dans une certaine mesure réduit. Cette
perception se fonde en premier lieu sur l’amendement apporté à l’article 217 de
la Constitution. Désormais, cet article établit la division des finances
publiques en finances de l’État (nationales) et finances locales. Pour les
secondes, tout pouvoir financier de l’Exécutif s’évalue dans les limites de
l’autonomie à la fois financière et administrative des Collectivités locales,
ce en dépit du fait que le nouveau texte de l’article 217 laisse tout loisir au
Gouvernement de « prévoir un mode de
consultation des collectivités locales ».
En ce
qui concerne les finances de l’État, le Constituant ne semble nulle part faire
mention de l’autorité de préparation de la loi de finances. Cela s’apparente à
un janotisme qui risque de fragiliser le pouvoir budgétaire de l’Exécutif
devant consister d’abord en la préparation, puis l’exécution de la loi de
finances.
Évidemment,
les nouvelles dispositions constitutionnelles dénotent davantage une certaine
parenté avec le principe du consentement de l’impôt. Guy Carcassonne évoque en
filigrane de ce principe ce qu’il convient d’appeler « l’effet Du
Barry », par référence à la couteuse comtesse, c’est-à-dire l’idée selon
laquelle on trouverait au sein du Parlement et de la représentation nationale
une gestion « en bon père de famille » qui prémunirait le citoyen
contre les pulsions dispendieuses prêtées généralement à l’Exécutif[1]. À l’inverse, les balises du pouvoir financier
de l’Exécutif doivent être posées au sein même de la Constitution en sorte que
la préparation et l’exécution de la loi de finances demeurent le tout-venant du
Gouvernement. Cependant, il apparaît que la compétence budgétaire de l’Exécutif
tend à s’enliser en ce que, notamment, la constitution amendée de 1987 fait un
renvoi systématique à la loi pour tout ce qui concerne les procédures de
préparation et d’exécution de la loi de finances[2], sans compter le vote
respectivement, chaque année, des loi de règlement et de finances. Cette
situation est pour le moins contraire au postulat selon lequel une
prépondérance doit être vouée à l’Exécutif en matière financière non seulement
parce qu’il dispose [supposément] des informations nécessaires à la préparation
du projet de loi de finances mais également- et cela va de soi- il est responsable
de son exécution[3].
Cela appelle les « quatre temps alternés » imposés dès 1814 par le
baron Louis, Ministre des finances de Louis XVIII, selon lesquels le Gouvernement prépare
le budget, le Parlement le
vote, les ministères l’exécutent et le Parlement le contrôle.
Au premier abord, La Constitution du 29 mars 1987 se devait
de renforcer principalement les limites de la séparation des pouvoirs
législatif et exécutif. Il s’était avéré que l’Exécutif pouvait se permettre
d’empiéter sur les pouvoirs du Parlement. La fresque historique de 1957
jusqu’en 1987 a été en effet témoin d’une montée en puissance de l’Exécutif au
détriment du pouvoir législatif. Dans une telle conjoncture, la Constitution de
1987 a entendu « assurer la
séparation et la répartition harmonieuse des pouvoirs de l’État au service des
intérêts fondamentaux et prioritaires de la nation », comme l’indique
le Préambule de cette constitution. Néanmoins, on peut [à raison] appréhender
désormais des risques d’empiétement du Parlement sur les pouvoirs de
l’Exécutif.
S’il faut toutefois rester mesuré au sujet l’éventualité que
le Parlement se substitue au gouvernement pour la préparation de la loi de
finances, il y a tout de même lieu de constater la fragilité qui caractérise
cette compétence budgétaire gouvernementale. À regarder de près le Préambule de
la Constitution, les balises de la séparation et de la répartition harmonieuse
des pouvoirs doivent être établies en filigrane de la démocratie. Dans cette
optique, retenons, pour exemple, que l’article 16 de la Déclaration des Droits
de l’Homme et du Citoyen [en France] dispose que la séparation des pouvoirs
doit être clairement établie au sein de la Constitution. Pourtant, en l’état,
il apparaît qu’aucun article n’établit les pouvoirs budgétaires [donc
financiers] du Gouvernement, la préparation budgétaire relevant de la fiction
et le pouvoir d’exécution budgétaire faisant l’objet d’un renvoi ambigu aux
organismes et mécanismes prévus à cet effet[4].
Ce
qu’il importe de considérer ici c’est précisément le hiatus du type de celui
qui a, en France, constitué la principale cause de la rupture d’avec la
Quatrième République. L’interprétation extensive du principe du consentement de
l’impôt et l’imprécision des textes constitutionnels ont permis aux assemblées
parlementaires, sous les Troisième et Quatrième Républiques, de préparer le
budget[5]. Certes, le Constituant de 1987 a entendu
mettre en œuvre une séparation effective et scrupuleuse de la répartition
harmonieuse des pouvoirs. D’ailleurs, le Constituant de 2011 semble a priori avoir fait la même analyse.
Néanmoins, la Constitution ne doit-elle pas demeurer le lieu où sont définis
les pouvoirs du Parlement et du Gouvernement eu égard aux Finances de la
République?
En effet, il ne doit échapper à
personne que ces deux autorités constitutionnelles doivent jouir à bon droit de
pouvoirs déterminés sur les finances publiques. Évidemment, de son coté, le
Parlement est investi principalement d’un pouvoir de contrôle sur le
gouvernement. Cette prérogative est naturellement exercée par le vote chaque
année de la loi de règlement et du budget général de l’État[6] ». Cela traduit la responsabilité politique du gouvernement à
l’égard des assemblées législatives. Le
gouvernement dispose, lui, d’un certain pouvoir d’impulsion[7] sur les finances publiques
puisque l’article 234 dispose que « l’Administration publique haïtienne est
l’instrument par lequel l’État concrétise ses missions et objectifs ». Cette
situation prétend à réserver au gouvernement l’essentiel de l’initiative
financière de sorte que l’Exécutif élabore les projets de loi de finances et,
donc, toute initiative parlementaire en matière financière est subordonnée à
des restrictions qui mettent en évidence la prépondérance du gouvernement[8].
En
effet, s’il faut dénoncer certaines ambigüités dans la Constitution en l’état,
en ce qui a trait aux finances de la République, il ne faut pas occulter
l’aspect pratique en dehors duquel l’évanescence du pouvoir financier de
l’Exécutif est certaine. D’ailleurs, toutes proportions gardées, ces ambigüités
tendent à s’éclipser par rapport au du décret du 16 février 2005 portant loi
organique sur la préparation et l’exécution des lois de finances. Tout d’abord,
il s’agit de la prépondérance budgétaire accordée au gouvernement, en ce que « les projets de loi de finances sont
préparés, sous l’autorité du Premier ministre, par le ministre chargé des
finances avec le support technique et logistique de l’office du
budget » ; d’autre part, le Ministère établit lui-même les règles
comptables suivant lesquelles sont effectuées les opérations d’exécution du
budget[9]. Il s’agit ensuite du
contrôle de l’exécution de la loi sur le budget et sur la comptabilité
publique, au titre de l’article 223 de la Constitution, qui [dans le
prolongement de l’article 70 et s. du décret du 16 février 2005] est confié à la
Cour Supérieure des Comptes et à l’Office du budget. C’est le contrôle
administratif a priori de l’ensemble
des opérations budgétaires de l’État -et non celles de l’administration locale-
qui relève ici du ressort du Ministère des finances[10].
Certes,
ce qui précède définit les grandes lignes de l’organisation administrative des
finances publiques haïtiennes ; c’est le droit public financier. Or, ce
dernier apparaît incomplet puisque sur le plan international[11] les organisations
internationales financières sont parfois amenées à exercer un véritable pouvoir
financier à l’égard des pays contraints de recourir à leur aide[12]. Ceux-ci sont de plus en
plus interpellés au sujet d’une bonne gouvernance financière[13]. « [L’action de ces types d’organisations] donne en effet une
importance grandissante à deux types de fonctions qui concernent très largement
les finances publiques : la première est une fonction de surveillance
multilatérale qui […] oblige les
États à fournir statistiques, programmes et prévisions, en particulier sur leur
politique et leurs comptes publics ; la seconde, qui conditionne
d’ailleurs largement l’efficacité de la première, est une fonction de
normalisation, qui se traduit notamment par des normes standards, permettant de
véritables comparaisons, et des "codes de conduite" permettant
d’établir sincérité et transparence des comptes »[14].
À
ce propos, un rapport publié en 2011 sur le site du Fond Monétaire
International (FMI) atteste d’une certaine dépendance budgétaire d’Haïti envers
les partenaires internationaux et, par là même, permet de ranger le pays dans
cette catégorie. De plus, le chef de la mission du FMI en Haïti, M. Boileau LOKO a
enjoint, en fin d’année 2012, les autorités haïtiennes à adopter des mesures
d’urgence pour réduire la dépendance d’Haïti de l’aide externe.
L’État
haïtien s’évertue, depuis quelques années, à améliorer son système de gestion
publique. Outre le décret du 16 février 2005, le projet d'appui à la planification, à la
programmation et au suivi basé sur les résultats (PRODEV) se veut un outil mis en œuvre par le gouvernement
en vue d’améliorer et de moderniser le système de gestion publique haïtien. Ce projet s'est inscrit dans le
cadre d'un contrat de coopération technique signé le 11 avril 2008, entre le
gouvernement haïtien et la banque internationale de développement (BID), visant
à rendre plus efficaces et efficientes les dépenses publiques. Cette réforme
s’avère impérative car « si des
avancées significatives ne sont pas réalisées à très court terme dans les domaines
de la planification stratégique, de la gestion budgétaire par les résultats et
le système de suivi et d'évaluation, la mobilisation de l'aide externe sera
difficile pour la République d'Haïti »[15].
La
poursuite de la modernisation des finances publiques haïtiennes a suscité par
ailleurs une réforme de la comptabilité publique. Pour ce faire, le Ministère
de l’Économie et des finances a entendu refondre le Plan comptable général de
l’État dans le but de parvenir à une gestion financière transparente, répondant
aux exigences légales et aux normes internationales[16].
L'arrêté du 16 février 2005, portant règlement général de la comptabilité
publique, en son article 1er, « fixe
les bases d'un système de la Comptabilité Publique nationale et les règles
fondamentales de gestion des deniers publics, des biens et des valeurs du
domaine privé ou public de l'État et ceux dont il a la garde ». Ce système est commun, unique,
applicable à toutes les composantes du secteur public national (v. art. 4. 2).
Il s’est agi également de rapprocher la comptabilité publique le plus possible
de celle des entreprises. Au demeurant, ce Plan comptable général étant calqué
sur le modèle de pays étrangers, notamment celui de la France[17], cela porte à considérer
les modalités relatives à son éventuelle adéquation au contexte des finances
publiques haïtiennes. D’ailleurs, sachant que la refonte de la comptabilité
publique participe de la modernisation des finances publiques, s’agit-il également
d’emprunter au système de gestion publique français la quintessence des
apports de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août
2001 en France?
Certes,
il est impératif que l’État haïtien parvienne à prendre les mesures nécessaires
à la modernisation des finances publiques. La situation peu satisfaisante de
celles-ci, portant les autorités à solliciter fort souvent l’aide
internationale, débouche sur une certaine dépendance budgétaire qui
caractérise l’urgence de la mise en œuvre de règles et de procédures dignes
d’une gestion publique sincère et transparente. La mise en place du décret sur
la préparation et l’exécution des lois de finances du 16 février 2005
accompagné de l’arrêt portant Plan comptable général de l’État ont tenté de
redresser la situation des finances publiques. L’enlisement de ces mesures,
semble-t-il, s’explique par la mise en place en 2008 du programme PRODEV qui,
lui aussi, tarde à produire les résultats escomptés, à savoir le renforcement
et ajustement des institutions, la modification des méthodes de planification
stratégique et de formulation budgétaire, l’établissement d’un système général
de suivi et d’évaluation, la mise en place d’un système de contrôle…
En sus de ce
qui précède, la nécessité pressante d’établir une gestion publique sincère et
transparente ramène certes à la priorité de pérenniser l’aide budgétaire
internationale, mais, s’agit-il de moderniser les finances publiques, la
réforme doit aussi tenir compte des ressources publiques. En effet, étant
définies comme les finances des administrations publiques, les finances
publiques sont destinées « aux opérations de redistribution, aux services
non marchands » à partir de « ressources » provenant en
majorité de prélèvements obligatoires[18]. Par conséquent,
la bonne mesure pour engager la modernisation des finances publiques est celle
qui prend en compte, tout à la fois, les ressources publiques et les dépenses
publiques. Aussi, importe-t-il de souligner la mise en œuvre de la réforme
tendant au renforcement et à la modernisation des administrations fiscales et
douanières[19] ; elle
est de mise depuis décembre 2010.
D’une part, la
pertinence de cette réforme tient d’abord du fait que les recettes douanières
constituent l’essentiel des recettes de l’État (soit 65 % environ)[20]. En situation,
cette réforme est consacrée à la nécessité de ramener le poids économique des
prélèvements au développement des dépenses publiques[21] par l’effet,
entre autres mesures, d’augmenter le taux de
pression fiscale estimée à environ 10% pour l'exercice budgétaire 2008/2009[22].
L’autre
préoccupation de cette réforme, c’est aussi, dans le contexte actuel, la
perspective d’augmentation des aides budgétaires qui doit avoir pour corollaire
une amélioration de la performance fiscale à moyen et à long terme pour
rassurer les partenaires techniques et financiers quant à la volonté de l’État
haïtien de ne pas pérenniser outre mesure sa dépendance budgétaire[23]…
En définitive,
selon les termes de la Constitution de 1987, en son article 234, la gestion de
l’Administration publique doit être efficace et, donc, rentable. Cela requiert
que, par la justesse des mesures budgétaires, le poids des ressources publiques
suffise, tout au moins, à équilibrer les dépenses des administrations
publiques ; la gestion budgétaire par les résultats et le système de suivi et
d'évaluation doivent constituer en propre des atouts de gestion de
l’Administration publique. À l’essentiel, la Constitution n’appelle-t-elle pas
tout simplement à la performance dans la mesure que H. Guillaume[24] y attache les éléments
susmentionnés ?
Dans tous les cas, la réforme des
administrations fiscales et douanières se fonde, elle, sur la performance[25]. Sur cette base, elle se veut
ambitieuse en ce qu’elle prétend à une résorption (même progressive) de la
dépendance budgétaire de l’État. Au reste, faut-il présumer que la
réforme des administrations fiscales et douanières peut, grâce à la
performance, insuffler une nouvelle dynamique systématisant la modernisation de
la gestion publique dans le but de rénover les finances publiques
haïtiennes ? Dans la même veine, le nouveau Plan comptable général étant calqué
sur le modèle français dans la poursuite de la modernisation des finances
publiques, est-il à ce titre concevable de réformer le système de gestion
publique haïtien à l’aune du système de gestion par la performance
français ?
S’il faut donc
rester mesuré au sujet d’une transposition pure et simple du droit public
financier français dans le contexte haïtien, une observation objective et
alerte de la réforme apportée par la loi organique du 1er août 2001
peut constituer, à certains égards, un instrument de mesure et de vérification.
Ainsi, il revient à savoir « dans
quelle mesure il est possible de s’inspirer du système de finances publiques
français pour moderniser les finances publiques haïtiennes ». En
situation, les mesures en vigueur peinent à produire les résultats escomptés.
La modernisation de la gestion publique emporte le poids de la performance qui,
elle, suppose une certaine pratique de la culture de résultats : cela
équivaut à des critères de transparence, de contrôle, etc. Il est donc possible
d’avancer, sans risque de se compromettre, que la performance suscite la
précision des mesures constitutionnelles et légales en vigueur.
In fine, le principe
de bonne gestion financière, corollaire de la performance, se veut un principe
gigogne, synonyme de discipline budgétaire ; cela évoque une certaine
parenté avec le triptyque « efficacité socio-économique, efficience de la
gestion et économie des moyens »[26]. Ne devrait-on
pas évoquer, par conséquent, l’idée d’une refonte systématique des finances
publiques haïtiennes ?
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[1] G. Carcassonne, La Constitution, 6e éd.,
2004, Seuil Coll. « Points », p. 44.
[2] Voir art. 222 de la
Const. : « Les procédures
relatives à la préparation du budget et à son exécution sont déterminées par la
loi ».
[3] Jacques Buisson, Finances publiques, Dalloz, 14e
édition, 2009, p. 43 s. Pour mémoire, Robert Hertzog écrit : « la confection du budget est d’abord un
colossal travail technique, consistant à collecter des informations sur les
besoins de dépenses, sur l’évaluation des engagements, sur le rendement
probable de chacune des catégories de ressources de l’État. Ceci n’est pas plus
l’œuvre du gouvernement que du Parlement, mais celle d’un puissant appareil
administratif placé sous la direction de l’Exécutif ». in « Les
pouvoir financiers du Parlement), RD publ.
2002, 308.
[4] Voir à ce propos, l’art. 217 de
la Constitution Amendée de 1987.
[5] P. Dautry, L’exercice du pouvoir d’initiative en lois de finances, in L.
Philip (dir.), L’exercice du pouvoir
financier du Parlement. Théorie et pratique, Economica, 1996, p. 61.
[6] L’article 227.3 de ladite Constitution
dispose que « les comptes généraux
et les Budgets […] doivent être
soumis au Chambres législatives […] ». De plus, « en vue
d’un contrôle sérieux et permanent des dépenses publiques, il est élu au
scrutin secret, au début de chaque Session Ordinaire, une Commission Parlementaire
de quinze membres dont neuf députés et
six sénateurs chargés de rapporter sur la gestion des Ministres pour
permettre aux deux assemblées de leur donner décharge. V. égal. article 228
et s. de ladite Constitution.
[7] À l’instar du gouvernement français
disposant d’un pouvoir d’impulsion en ce qu’il lui appartient, conformément à
l’article 20 de la Constitution du 4 octobre 1958, de « déterminer et de
conduire la politique de la nation ». J.-L. Albert, L. Saïdj, Finances publiques, Dalloz, 6e
éd., Paris, 2009, p. 12.
[8] V. arts. 228.1 de la Constitution du 29 mars 1987.
[9] V. arts. 52 et s. du décret du 16 févr.
2005 portant loi organique sur la préparation et l’exécution des lois de
finances.
[10] Conformément aux arts. 70 et s. dudit
décret.
[11] et en dehors des organisations
internationales générales qui, pour l’essentiel, ont une activité financière
limitée. V. J.-L. Albert, L. Saidj, Op. Cit.,
p. 60.
[13] Marc Leroy (dir.), L’administration
de l’impôt en France et dans le monde.
Finances publiques, L’Harmattan, Paris, 2008, p. 21 et s.
[14]
J.-L. Albert, L. Saïdj, Op. Cit., p.
67 s.
[15]Selon les propos de Joseph Jonas ARILUS, coordonnateur de l’Unité de programme et de
coordination (UP) au ministère de
l’économie et des finances. « Pour une modernisation du système de gestion
publique haïtien », Le Nouvelliste. Économie, 11 mars 2009.
[16] V. l’exposé des motifs dans le Plan
Comptable General de l’État, Ministère de l’Économie et des Finances, site du
MEF, le 26 juillet 2011.
[19] « Programme de renforcement et de
modernisation des administrations fiscale et douanière. Cadre stratégique »,
Ministère de l’économie et des finances, févr. 2011, 57 p.
[20] Ibid.,
p. 2
[21] Une
mission du FMI effectuée en Haïti en septembre 2009 a fait ressortir le besoin
d'une expertise spécifique dans le domaine de la politique fiscale.
[22] la
performance fiscale d'Haïti est particulièrement faible en comparaison avec
d'autres pays de la sous-région dont la moyenne s'établit entre 16 et 18 %.
[23] Ministère de l’Économie et des Finances,
« Programme
de renforcement et de modernisation des administrations fiscale et douanière.
Cadre stratégique ». Op. Cit.,
p. 2, pt. 3.
[24] H. Guillaume, G. Dureau et F. Silvent, Gestion publique. L’État et
la performance, Paris, Presses de Sciences po et Dalloz, coll.
« Amphithéâtre », 2002, p. 26 s.
[25] Ministère de l’Économie et des Finances,
« Programme de renforcement et de modernisation des administrations fiscale
et douanière. Cadre stratégique. Op. Cit.,
p. 3 s.
[26] Marie-Christine STECKEL, l’essentiel des finances publiques
communautaires, Gualino Éditeur, 2e éd., Paris, 2007, p. 56.
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